הישג משמעותי בריסון הבנייה והגנה על המרחב הציבורי בכיכר אתרים

ההחלטה: התניית תוקף התכנית בתיקונים מהותיים לטובת הציבור

ביום 28 באוקטובר 2026 נתנה ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה במחוז תל אביב, בראשות עו"ד מיכל דגני הלברשטם, החלטה מפורטת באחד-עשר עררים נגד תכנית תא/מק/5057 להתחדשות מתחם כיכר אתרים. הוועדה אמנם אישרה את עקרון הריסת הכיכר, אך קבעה כי התכנית כפי שאושרה בוועדה המקומית פוגעת במרחב הציבורי ובמבט לים, והתנתה את תוקפה בשורה של תיקונים מהותיים, שרובם עונים ישירות על טענות הציבור.

התכנית, שאישרה הוועדה המקומית תל אביב-יפו בנובמבר 2024, מציעה להרוס את כל מבני המתחם, כולל מלון מרינה, לבטל את שיקוע רחוב אליעזר פרי ולהקים שני מגדלים בני עד 25 קומות ומבנה מרקמי בן 6 קומות, עם עד 220 יחידות דיור ולפחות 300 חדרי מלון. בקצה שדרות בן גוריון מתוכננת כיכר עירונית, וממערב לה "פארק חופי" בבעלות פרטית, שעליו תירשם זיקת הנאה לציבור.

בין העוררים היו חברי מועצת העיר, עמותת "אדם טבע ודין", בתי המלון הסמוכים, בעלי החניון התת-קרקעי, היזמית, ועמותת "לא למגדלים בכיכר אתרים", שאותה ייצג כותב שורות אלה. העמותה, המאגדת מאות תושבים, טענה לאורך כל ההליך שהיא אינה מתנגדת להתחדשות המתחם, אלא לכך שהמרחב הציבורי שבלב קו החוף יעבור לידיים פרטיות ויוסתר מאחורי מגדלים. בשלוש סוגיות מרכזיות ועדת הערר קיבלה את עמדתה.

מה התקבל בערר: שטחי ציבור, פתיחת המבט לים ומשטר הרוחות

1. מאזן השטח הציבורי: נמדד לפי מה שהציבור משתמש בו בפועל

טענת היסוד של העמותה הייתה שכיכר אתרים, גם אם היא רשומה כחלק מבית משותף, משמשת את הציבור עשרות שנים ככיכר פתוחה, ולכן אסור שהתכנית תקטין אותה. העמותה הצביעה על תכנית 1211 המקורית, על תקנון הבית המשותף ועל נסח הטאבו, שבהם השטח מוגדר כמעברים וככיכר ציבורית.

ועדת הערר קיבלה את העיקרון. היא קבעה כי השמירה על מאזן השטחים הציבוריים צריכה להתחשב בשטח המשמש את הציבור בפועל, ובחנה את המספרים בעצמה. הוועדה המקומית והיזמית טענו שהתכנית מספקת כ-11.9 דונם של שטחים פתוחים, ובכללם רצועות זיקת הנאה סביב המגדלים. ועדת הערר דחתה את החשבון: מעברים, מדרגות וחזיתות מסחריות לרגלי מגדלים פרטיים אינם רחבה ציבורית שאפשר לשהות בה, להתכנס בה או ליהנות בה מהים. לאחר שניכתה שטחים אלה, וניכתה את השטח שהתכנית חייבת לספק ממילא כמענה לתוספת הבנייה, מצאה הוועדה גירעון של כ-2 דונם לעומת השטח הציבורי שמשמש את הציבור כיום.

המסקנה האופרטיבית משמעותית. הוועדה הורתה להשלים את הגירעון, בין בהרחבת הכיכר העירונית והשטחים הפתוחים, ובעיקר מרפסות התצפית המערביות, ובין בצמצום מספר יחידות הדיור. היא הוסיפה 900 מ"ר של שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) בקרקע. וכדי להבטיח שזיקת ההנאה לא תישאר "על הנייר", קבעה שהפארק החופי יירשם בהצמדה ליחידה העירונית בבית המשותף, ושהעירייה תהיה אחראית לניהולו ולאחזקתו, במימון קרן של היזמים. בנוסף, כתנאי להיתר הבנייה הראשון יאושר נספח נגישות שיבטיח שהשבילים המרכזיים מהשדרה אל הים יהיו בשיפוע של פחות מ-5%, ללא צורך במעקות.

החשש שעמד בלב טענות העמותה לא היה תיאורטי. שטח פרטי פתוח עם זיקת הנאה לציבור נשאר, בסופו של דבר, בבעלות פרטית, והניסיון בתל אביב ובסביבתה מלמד שבעלי הנכס נוטים לסגור אותו בפני הציבור. בערר הצביעה העמותה על שורה של דוגמאות: רחבת השפ"פ במגדל פיבקו ברמת גן, שגודרה ומנעה מעבר אפקטיבי של עוברי אורח; שבילי מתחם גבעת אנדרומדה ביפו, שנפתחו למעבר הציבור לכיוון הנמל רק לאחר התערבות משפטית; לובי מלון רוטשילד 22, המוגדר כשפ"פ, שסביבו התפתחה מחאה על זכות הציבור לשהות בו; ולובי מלון קמפינסקי, שבו בעלי המלון אינם מאפשרים לציבור לשהות. בכיכר אתרים הסיכון כבד במיוחד: מדובר בגישה היחידה לים משדרות בן גוריון, החותמות את טבעת השדרות של תכנית גדס. לא ייתכן שהירידה אל החוף תהיה נתונה לשיקול דעתם של דיירי מגדלי יוקרה החולשים עליה, שיעדיפו שקט, גדר ושומר בכניסה על פני המון הולכי רגל.

ההחלטה נותנת לחשש הזה מענה ממשי, ולא רק הצהרתי. ההגנה אינה נשענת עוד על זיקת הנאה בלבד: השפ"פ יוצמד קניינית ליחידה העירונית בבית המשותף, הניהול והאחזקה יוטלו על העירייה ולא על חברת ניהול של בעלי הדירות, וזיקת ההנאה קבועה, 24 שעות ביממה. כבר בהחלטת הוועדה המקומית, שוועדת הערר הותירה על כנה, נקבע שרישום הערת אזהרה על ההצמדות יהיה תנאי להיתר הבנייה, ושביצוען בפועל ומסירת החזקה לעירייה יהיו תנאי לאכלוס. ועדת הערר הוסיפה שהשימושים המותרים בשפ"פ יהיו כמו בכיכר עירונית, כגון הופעות, עצרות, הפגנות ושירה בציבור. המשמעות היא שהעירייה, ולא בעלי המגדלים, היא שתחליט מה קורה במרחב. עם זאת, הניסיון מלמד שהמבחן האמיתי הוא באכיפה לאורך השנים, ועל הציבור והעירייה יהיה להקפיד שהשער לים יישאר פתוח.

2. המבט לים: צמצום דרמטי של תכסית המגדלים

העמותה טענה שהמגדלים שאושרו מסיביים מדי לקו החוף. תכסית קומות המסד הגיעה לכ-1,850 מ"ר לקומה, בעוד שבמלונות הסמוכים התכסית עומדת על כ-800 מ"ר, ובעוד שהוועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחוף) וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית קבעו כבר בשנת 2019 כי המבנים יהיו בתכסית מצומצמת ככל הניתן וכי המרווח ביניהם יהיה רחב ככל הניתן, כדי לפתוח מבטים לים.

ועדת הערר יצאה לסיור במקום ואימצה את הטענה. היא מצאה כי כיום המבט לים חסום לאורך כ-160 מטרים, וכי התכנית המוצעת הייתה פותחת מבט ברוחב 45 מטרים בלבד, וכי התכנון "משמר את המצב הקיים של סגירה וחסימה". לדבריה, תכסית של 1,850 מ"ר היא גדולה ונוקשה מדי עבור מגדלים בנקודה רגישה כל כך, וסותרת את העקרונות שהמוסדות הארציים קבעו.

התיקונים שהורתה עליהם מרחיקי לכת: תכסית כל מגדל, למבנה כולו ולרבות קומות המסד, הכניסה, הפירים והמרפסות, תוגבל ל-1,200 מ"ר במגדל הדרומי ול-1,400 מ"ר בצפוני, עם גמישות של עד 10% בקומות המסד בלבד. זכויות הבנייה יופחתו ב-4,000 מ"ר, גובה המסד יוגבל ל-25 מטרים, המרחק בין המגדלים לא יקטן ונקודות המבט לא יצומצמו. אם היזמים ירצו לפצות על צמצום התכסית בתוספת קומות, הדבר יחייב פרסום לציבור, שמיעת התנגדויות ואישור הולחוף והוועדה המחוזית.

3. משטר הרוחות: בטיחות הולכי הרגל קודמת

העמותה הצביעה על כך שחוות הדעת הסביבתית של התכנית עצמה זיהתה אזורים שבהם הרוחות סביב המגדלים חורגות מקריטריון הנוחות והבטיחות, ושהתכנית לא נתנה לכך מענה של ממש.

ועדת הערר קיבלה את הטענה בחלקה. היא קבעה כי רוחות נפילה סביב מגדלים גבוהים על קו המים הן סוגיה בטיחותית ממדרגה ראשונה, העלולה להפוך מרחב ציבורי יקר ערך לבלתי שמיש ומסוכן בחורף, במיוחד לקשישים ולילדים. לכן אין להסתפק בהוראות כלליות בתקנון. נדרש מנגנון פיקוח ובקרה קשיח שיבטיח פתרונות מיתון בפועל במסגרת תכנית העיצוב, וכתנאי לאישור התכנית יוגשו נספח מיקרו-אקלימי מעודכן ובדיקת רוחות שיאושרו על ידי היחידה לתכנון בר קיימא בעירייה. צמצום התכסית, כשלעצמו, צפוי גם להקטין את השפעות ההצללה והרוח במרחב.

המשמעות לציבור: שלושה עקרונות שחורגים מכיכר אתרים

ההחלטה מציבה שלושה עקרונות שחשיבותם חורגת מכיכר אתרים:

• מאזן השטחים הציבוריים נמדד לפי השימוש בפועל: כיכר הרשומה כרכוש פרטי אך משמשת את הציבור עשרות שנים נספרת במאזן, וכל צמצום שלה מחייב תחליף שווה ערך.
• הבחנה חדה בין מעבר צר לבין מרחב ציבורי אמיתי: זיקת הנאה במעבר צר לרגלי מגדל אינה מרחב ציבורי ואינה יכולה "לכסות" את החוב הפרוגרמטי שתוספת הבנייה יוצרת.
• מעמדו המחייב של מסמך מדיניות בעקרונות ליבה: מסמך מדיניות, אף שהוא מנחה בלבד, אינו ניתן לעקיפה בהחלטה נקודתית כשמדובר בעיקרון שמוסדות התכנון חזרו עליו לאורך כל ההליך.

מעבר לכך, ההחלטה מוכיחה שמאבק ציבורי מבוסס ומנומק יכול לשנות תכנית גם כשמולו עומדים רשות מקומית ויזם גדול. המאבק על כיכר אתרים לא היה מאבק נגד התחדשות. הוא היה מאבק על השאלה מי ייהנה מקו החוף של תל אביב, ובשאלה זו הציבור השיג הישג ממשי.

מה הלאה ומה נדחה בהחלטה

התכנית לא נכנסה עדיין לתוקף. היזמים נדרשו להגיש בתוך 60 יום מסמכים מתוקנים המשקפים את הוראות הוועדה. לאחר מכן יעודכנו טבלאות האיזון, והעררים השמאיים שטרם הוכרעו יחזרו לדיון. השאלה כיצד תמומש בפועל חובת השלמת 2 הדונם, שהוראות הביצוע בסוף ההחלטה אינן חוזרות עליה במפורש, תיבחן במסמכים המתוקנים.

ניתן להתנבא כי בהליך הארוך של תכנון כיכר אתרים טרם נאמרה המילה האחרונה. לפני התכנית עוד תיקון מסמכים, אפשרות של פרסום חדש להתנגדויות בעניין תוספת קומות, דיון שמאי בעררים שטרם הוכרעו ואישורים של הולחוף והוועדה המחוזית, ובמקביל פתוחה לצדדים הדרך לתקוף את ההחלטה בבית המשפט לעניינים מנהליים. מתחם שנבנה, נבחן ונדון במוסדות התכנון יותר מחמישים שנה צפוי להעסיק אותם עוד זמן לא מועט.

ומה נדחה

לצד זאת, הוועדה דחתה כמה טענות שעיקרן משפטי-פורמלי. היא קבעה כי הכיכר אינה שצ"פ סטטוטורי אלא גג של מבנה מסחרי, ולכן הוועדה המקומית הייתה מוסמכת לאשר את התכנית, וכי ניתן לכלול את השטח הפרטי הפתוח בחישוב זכויות הבנייה. היא אישרה 25 קומות וגובה של 108 מטרים, ודחתה גם את הטענות בעניין גובה הקומה, העיר הלבנה, ההצללה וביטול שיקוע הכביש. ואולם המבחן המהותי, כמה מרחב ציבורי יישאר לציבור וכמה ים יראו הולכי הרגל, הוכרע במידה רבה לטובת הציבור.

הכותב ייצג בהליך את עמותת "לא למגדלים בכיכר אתרים". לקריאת ההחלטה המלאה של ועדת הערר לחצו כאן (PDF).

עו"ד נעם קולודני

מומחה למקרקעין, התחדשות עירונית ותכנון ובנייה

משרד עו"ד קולודני ושות' מתמחה בייצוג בעלי זכויות, נציגויות, עמותות ויזמים בהליכי תכנון ובנייה מורכבים, התנגדויות לתוכניות, עררים ועתירות מנהליות, לצד ליווי פרויקטים של התחדשות עירונית. המשרד משלב מומחיות משפטית מעמיקה עם הבנה תכנונית ושמאית יסודית, לשם הגנה חסרת פשרות על זכויות לקוחותיו בפני מוסדות התכנון והערכאות המשפטיות.