נכס שניזוק פטור מארנונה

ספרות:

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (התשנ"ג)

י' דיין, מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית (2004)

מסים,פרשנות סעיף 330 לפקודת העיריות : פטור מתשלום דמי ארנונה בגין נכס לא ראוי לשימוש.

להחלטה בעליון (04-01-2007): ברם 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו-מנהל הארנונה שופטים: מרים נאור, עו"ד: טסה אביב, הרניב שירה, שירה הרניב, אביב טסה

להחלטה בעליון (01-04-2007): ברם 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו מנהל הארנונה שופטים: מרים נאור, עו"ד: טסה אביב, הרניב שירה, שירה הרניב, אביב טסה

השופטת מ' נאור:

סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד-1964 (להלן: הסעיף והפקודה בהתאמה) קובע כי "נהרס בנין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראות הפקודה, או שניזק במידה שאי אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבניין לעיריה הודעה על כך בכתב, ועם מסירת ההודעה לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים". האם כאשר אי אפשר לשבת בבניין ובפועל אין יושבים בו אך קיימת כדאיות כלכלית בשיפוצו (והפיכתו לבניין שאפשר לשבת בו) ניתן למנוע מתן פטור מארנונה לפי סעיף 330? זו השאלה הניצבת לפנינו.

1. שלוש בקשות רשות הערעור שלפנינו, שבכולן נדחו הערעורים המינהליים שהוגשו על ידי הנישומים, מעוררות את השאלה שבכותרת והן נדונו לפנינו יחדיו. השאלה האמורה הושארה על ידנו מספר פעמים ב"צריך עיון" (ראו בר"ם 815/06 עדן-יפו בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 14 (טרם פורסם, 28.1.2007); עע"ם 5622/06 א.מ.י. תלפיות בע"מ נ' עירית חיפה, פסקה 7 (טרם פורסם, 6.7.2009)). כפי שנראה - בפסיקת הערכאות הדיוניות ישנן עמדות שונות וראוי כי נכריע בעניין. על כן החלטנו לדון בבקשות כאילו ניתנה רשות והוגשו ערעורים על פי הרשות שניתנה. נציג תחילה את העמדה שהביעו בשאלה שבמחלוקת השופטים השונים בפסקי הדין נשוא בקשות רשות הערעור.

בר"ם 5711/06

2. סגן הנשיא כב' השופט י' זפט קבע בהסתמך על פסק דין אחר כי "לא די בהיותו של נכס לא ראוי לשימוש כדי לבסס פטור מארנונה" וכי "הנזק לבניין הפוטר מארנונה חייב להיות כזה השולל מהבניין את ערכו כבניין. בניין שמחמת בלאי אינו ניתן לשימוש, אולם ניתן לשפצו בעלות סבירה, יהיה חייב בארנונה. רק בניין שהגיע למצב בו ההוצאות הנדרשות להבאתו למצב בו יהיה ניתן לשימוש כה גבוהות עד כי אין כדאיות כלכלית אובייקטיבית בהשקעה בשיפוץ הבניין, יהנה מפטור על פי סעיף 330". פרשנות זו לדעת בית המשפט "משרתת את התכלית שביסוד סעיף 330 ואת האינטרס הציבורי שלא לעודד בעלי נכסים להימנע מהשקעה בשיפוץ הנכסים שברשותם".

בר"ם 7261/07

3. סגן הנשיא כב' השופטת א' קובו סקרה את המבחנים השונים שיש להחיל לגבי סעיף 330 וביניהם את מבחן הכדאיות הכלכלית. לגישתה כדי לזכות בפטור לפי סעיף 330 על הנישום להוכיח "כי הנכס ניזוק עד כדי כך שעלות ההוצאה לשיפוצו איננה סבירה ועולה על שוויו לאחר השיפוץ". בית המשפט כינה זאת כמשוואה של "עלות מול שווי" כך שמול עלות השיפוץ "יש להציב את שווי יחידות הדיור לאחר עריכת השיפוץ" ורק נישום שיוכיח כי עלות השיפוץ עולה על השווי לאחר השיפוץ ייהנה מפטור לפי סעיף 330 וזאת "משום האינטרס הציבורי לעודד בעלי נכסים לשמור על נכסיהם לבל יהפכו למפגע סביבתי".

בר"ם 10313/07

4. כב' השופט ר' שפירא קבע כי כדי לזכות בפטור לפי סעיף 330 על הנישום "להוכיח כי אין כדאיות כלכלית בשיפוץ הנכס". בית המשפט הוסיף וקבע כי "אין די בהיותו של הנכס לא ראוי לשימוש כדי לבסס פטור מארנונה [...] על הטוען לפטור לפי סעיף 330 להוכיח את טענתו באמצעות חוות דעת של שמאי בנוגע לשוויו של הנכס לעומת עלות השמשתו" ועוד קבע כי "גם אם הנכס אינו ראוי לשימוש במצבו הנוכחי, תיתכן האפשרות להשמישו בעלות סבירה". לדעת בית המשפט התכלית שביסוד סעיף 330 "היא שלא לעודד בעלי נכסים להימנע מהשקעה בשיפוץ הנכסים שברשותם ולהחזיר נכסים לשוק ההיצע" וכן כי "אחת ממטרות החוק הם עידוד שיפוץ נכסים והשמשתם".

5. עד כאן פסקי הדין נשוא בקשות רשות הערעור שלפנינו. העולה מפסקי דין אלו הוא שלא ינתן פטור מארנונה לבניין, גם אם הוא ניזק במידה שאי אפשר לשבת בו, אם ניתן בעלות "סבירה" (כנגזרת משווי הבניין) "להוציאו" ממצבו זה. עמדה זו הובעה גם בפסקי דין נוספים שניתנו בערכאות הדיוניות (ה"פ (שלום ת"א) 5074/86 עיזבון חסון נ' עיריית תל-אביב-יפו, ארנונה עירונית פסקי דין כרך א (הנריק רוסטוביץ, פנחס גלדקוב, משה וקנין ונורית לב עורכים) 648 (1986) (השופט א' שלו); ת"א (שלום ת"א) 25885/95 עיריית תל אביב יפו נ' קידר, ארנונה עירונית פסקי דין כרך ד (הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי עורכים) 578 (1998) (השופטת ר' רונן); ת"א (שלום ראשל"צ) 4006/01 עירית חולון נ' קאשי (טרם פורסם, 25.6.2003) (הרשם ר' ארניה); ת"א (שלום ראשל"צ) 4802/05 עיריית ראשל"צ נ' ימין משה (טרם פורסם, 28.5.2007) (השופטת מ' עמית-אניסמן) (להלן: עניין ימין משה); ת"א (שלום ת"א) 70724/03 כדורי מילניום בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (טרם פורסם, 6.1.2008) (השופט ח' טובי); עמ"נ (מינהליים ת"א) 293/06 מנהל הארנונה של עיריית גבעתיים נ' עדן קורל השקעות בע"מ (טרם פורסם, 29.11.2007) (השופטת א' קובו); עמ"נ (מינהליים ת"א) 329/07 ונונו נ' מנהל הארנונה בעיריית הרצליה (טרם פורסם, 26.11.2008) (השופטת ר' רונן)). ואולם, קיימת בפסיקת הערכאות הדיוניות גם עמדה הפוכה השוללת בדיקה שכזו של עלויות שיפוץ ל"הוצאת" הבניין ממצבו הנוכחי. דומה כי פסק הדין הראשון ששלל בדיקה כאמור ניתן מפי השופט א' גנון בבית משפט השלום בחיפה אשר קבע:

"ב"כ [העירייה] סומך ידו גם על דברי [הנישום] כי בנכס הותקנה משאבה ובכך התקלה בנכס באה על פתרונה. עצם התקנת המשאבה - כך נטען - מעידה על כך ש[הנישום] המשיך להשתמש בנכס, והלכה פסוקה היא, לדבריו, שאם ניתן להשמיש את הנכס בהשקעה כספית סבירה, אין המחזיק בו זכאי לפטור בטענה שלא ניתן לעשות בו שימוש. ב"כ [העירייה] מביא, לעניין זה, את דברי כב' השופט שלו בפרשת ה"פ 5074/86 הנ"ל לאמור:

'ייתכן מקרה, בו אכן מבנה מסוים כי אינו ראוי במצבו לשימוש, אך בהשקעה סבירה ומתקבלת על הדעת, ניתן להביאו למצב שימושי. במקרה כזה סירובו של בעל המבנה או מחזיקו לבצע את ההשקעה הדרושה לא יוכל לשמש לו כסות מאחוריה להפעיל את הוראת סעיף 330 לפקודת העיריות'.
העיקרון הגלום ברעיון הנ"ל מעורר קשיים לא מעטים. האם ניתן לשלול פטור ממס, מקום שהמחוקק ביקש להעניקו, ע"י פרשנות מרחיבה כאמור. האין בפרשנות מעין זו כדי להביא להתערבות בלתי צודקת ולא נדרשת בפרטיותו של הנישום או גם פגיעה בקניינו שלא מן המידה. המבחן למתן הפטור הוא בקיומו של גורם אובייקטיבי - נזק שבגינו לא ניתן לעשות שימוש בנכס - ואין מקום להוסיף תנאים נוספים. הטלת חיוב 'רעיוני' על בעל הנכס לבצע תיקון 'סביר' בנכס כדי להוציאו ממצבו האובייקטיבי שבו אינו ראוי לשימוש, כמוהו כהטלת מס. מצב דברים זה אינו סביר והוא חורג מעבר לנדרש לשם פירושו של דבר חקיקה. חיובו של בעל נכס לבצע תיקון כאמור, וכתוצאה מכך ביטול הפטור שלו הוא זכאי, עומד בסתירה לעיקרון יסוד נוסף והוא שאין מטילים מס אלא מכוח הוראת דין מפורשת, ומקום שהמחוקק מעניק לנישום פטור ממס, לא יבוטל או יישלל הפטור, אלא מכוח הוראת דין מפורשת. נראה לי שלאור העקרונות הנ"ל יש להתייחס לתנאי הפטור שבסעיף 330 לפקודה כפי שהם ולהימנע מלהוסיף בהם תנאים שיש בהם לשלול את הפטור.

הדברים האמורים לעיל מקבלים משנה תוקף מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו - אשר בין היתר עיגן את זכות הקניין כזכות חוקתית. פקודת העיריות חייבת מעתה, ככל הדינים שעמדו בתוקף ערב חקיקת חוק היסוד, להתקיים בסביבתם החדשה. ה'סביבה החדשה' - כלשונו של כב' הנשיא השופט ברק בספרו פרשנות במשפט (כרך שלישי 562), מעוצבת ע"י חוקי היסוד - ומשפיעה על הדין הישן, ופרשנות החוקים הישנים מושפעת באורח מהותי מקיומו של הדין החדש - דבר שבא לידי ביטוי בשורה ארוכה של פסקי דין שניתנו מאז חקיקת חוק היסוד. ראה למשל רע"א 5222/93 גוש 1992 בניין בע"מ נ' חברת חלקה 168 בגוש 6181 מפי כב' השופט ש' לוין:

'עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עלה משקלה הנורמטיבי של זכות הקניין לדרגה של זכות יסוד. הקביעה בסעיף 3 לחוק האמור שאין פוגעים בקניינו של אדם הינה בעלת משקל גם כשאנו באים לפרש הוראות דין קיימות; לפיכך, גם לו היינו סבורים שיש פנים לכאן או לכאן לפתרון השאלה שלפנינו מן הדין הוא שנפרש את הוראות חוק ההוצאה לפועל הרלוונטיות באופן שזכות הקניין של הצד השלישי לא תפגע'.

הוא הדין גם בענייננו. אין לפרש את סעיף 330 לפקודת העיריות בדרך שתפגע בזכות הקניין ותשלול פטור ממס על קניין, מקום שהמחוקק העניק פטור. חיובו של בעל הקניין לתקנו או להשביחו כדי שיהיה ראוי לשימוש - רק כדי לגרום להטלת מס על הקניין - אינו נסבל ויש להימנע ממנו." (ת"א (שלום חי') 62132/96 עיריית חיפה נ' גטאס, ארנונה עירונית פסקי דין כרך ג (הנריק רוסטוביץ, פנחס גלדקוב, משה וקנין ונורית לב עורכים) 684 (1998)).

גם השופטת ש' וסרקרוג בבית המשפט המחוזי בחיפה דחתה את המבחן הכלכלי של עלויות וכדאיות השיפוץ בעניין הפטור שלפי סעיף 330:

"המבחן הכלכלי התפתח בפסיקה, כפרשנות לסעיף 330 לפקודת העיריות, מבלי שקיימת הוראה מפורשת לסמכותה של העירייה לחייב בארנונה כאשר קדמה למצב המוזנח של הנכס, מחדלים של הבעלים או המחזיק בנכס. מן הטעם האמור, נוצרה גם ביקורת להפעלתו במחלוקת האמורה, ויש המבקשים להתעלם מהחלתו של המבחן הכלכלי [...]. לעומת זאת יש אחרים שרואים בהחלת המבחן הכלכלי, פרשנות לגיטימית מתבקשת לאור ניסחו של סעיף 330 לפקודה, בנוגע למלים "במידה שלא ניתן להשתמש בו" [...].

לכשעצמי, והגם שאיני נדרשת לנושא לאור נסיבות התיק שבפניי, מבחן כדאיות השיפוץ וחיוב משתמע גם אם אינו ישיר, שעל בעל הנכס לבצע תיקונו, למרות שלכאורה מתקיים הנתון העובדתי של 'נכס שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו', נוגד את העקרון שאין מטילים מס אלא מכוח הוראה מפורשת. אמנם עקרון זה אינו בלעדי ולצידו יש לבחון את תכלית החיוב בארנונה, והאינטרס שצריך להנחות שנכסים יהיו במחזור העסקי הכולל של החברה ולשימושה, ואולם אין תחום המיסוי צריך להיות האמצעי המשפטי לכך (לצורך השוואה ראה ע"א 5517/90 ח' שוורץ ואח' נ' מנהל מס שבח מקרקעין, מחוז המרכז, פ"ד מו(4)732,736ז-737א, שם דחה בית המשפט את המבחן הכלכלי, שהופעל בבית המשפט המחוזי בדעת מיעוט (הנשיא וינוגרד), ובית המשפט (הנשיא שמגר) העמיד את המבחן על "קיומו של פוטנציאל ממשי לשמש למגורים").

נראה אפוא, שגם היה 'תכנון הזנחה' של בניין להביא למצב של חדלונו או למצב של נזק במידה שאי אפשר לשבת בו, לא תהא התנהגותו המכוונת של הנישום, מכשול לקבלת הפטור מחיוב בארנונה, לפי סעיף 330 לפקודת העיריות. 'תכנון כזה, גם אם היה הוא לכאורה בגדר של 'תכנון מס לגיטימי'['] (ראה על דרך ההשוואה בשאלת מיסוי מס שבח, ע"א 604/78 רפפורט נ' מנהל מס שבח, פ"ד לד(2) 382, 384א).

'אדם שהתנהגותו פוטרת אותו ממס, הריהו פטור, אפילו כיוון התנהגותו לתוצאה זו. עניין למחוקק הוא לענות בו, אם אותה תוצאה אינה מניחה את דעתו'.

הפתרון המשפטי המתבקש למנוע מאותו נישום פעולות של הזנחת הנכס עד כדי להביא לחדלונו, צריך שיימצאו על בסיס עילות תביעה אחרות. לכן נראה כי יש להמעיט, אם בכלל, במשקלו של המבחן הכלכלי.

[...]

נקודת המוצא היא שככלל בעל נכס יבקש להעמידו במצב לתפעול. ליהנות מן הנכס ולהשיג באמצעותו הכנסה ראויה. תשלום הארנונה אינו מטרה אלא תוצאה נלווית לפעילות כלכלית. נראה, כאמור, כי המבחן הקובע הוא מצב הנכס לצורך שימוש בו. גם אם עשה כן בעל הנכס מתוך שיקולים כלכליים כדאיים, נראה כי אין העירייה יכולה למצוא פתרון לנושא במסגרת חיוב הארנונה, כשם שאינה יכולה למנוע מבעל הנכס להרסו כפוף לקבלת ההיתרים הנדרשים. זכות זו שמורה לבעל הנכס." (עמ"נ (מינהליים חי') 410/04 מלק נ' מנהל הארנונה של עיריית חדרה (לא פורסם, 1.5.2005); בקשת רשות ערעור על פסק דין זה נדחתה (בר"ם 5437/05); והשוו לעמדתה ב- עת"מ (מינהליים חי') 714/02 א.מ.י תלפיות בע"מ נ' עיריית חיפה (לא פורסם, 11.4.2006); הערעור על פסק דין זה אומנם נדחה בפסק דיננו בעניין א.מ.י תלפיות בע"מ ואולם, כאמור לעיל, קבענו שם מפורשות, בפס' 7 כי "איננו מביעים כל עמדה בשאלה אם יש כלל צורך לבחון לעניין סעיף 330 את הכדאיות הכלכלית בשיפוץ").

עמדה זו של השופטת וסרקרוג אומצה על ידי השופטת ש' דותן בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו אשר הביעה אף היא עמדה המתנגדת לחיוב בשיפוץ ולהגבלת משך זמן הפטור שלפי סעיף 330 ובלשונה:

"נותרה לדיון השאלה האם רשאית העירייה להוסיף על התנאים שנקבעו בסעיף 330 הנ"ל תנאים נוספים כגון משך הפטור, שיקום הנכס או הריסתו מתוך כוונה להשתמש במכשיר הפיסקלי למימוש מטרה שונה - חיוב בעל הנכס לפעול לשינוי מצבו.

בהחלטתה קובעת ועדת הערר כי, להשקפתה, היה למערערים זמן די והותר בשלוש השנים בהן נהנה הנכס מפטור על מנת לשקמו או להרסו ומשלא פעלו באחת משתי הדרכים, אין הם זכאים עוד לפטור.

לא הובהר בהחלטה הנ"ל מהו הבסיס החוקי לחיוב הבעלים או המחזיקים להשקיע השקעות, שלא על פי הוראת חוק מפורשת.

בעמ"נ (חי) 410/04 סלומון מלק נ' מנהל הארנונה של עיריית חדרה (לא פורסם) דנה כב' השופטת ש' וסרקרוג בשאלה דומה. תמימת דעים אני עם גישתה לפיה:

'מבחן כדאיות השיפוץ וחיוב משתמע גם אם אינו ישיר, שעל בעל הנכס לבצע תיקונו, למרות שלכאורה מתקיים הנתון העובדתי של "נכס שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו", נוגד את העקרון שאין מטילים מס אלא מכוח הוראה מפורשת'.

כפי שנקבע בע"א 3888/89 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין פ"ד נו(1) 835, 838:

'רשות מקומית רשאית לגבות אגרות אך ורק על-פי סמכות שהוענקה לה בחוק. "רשות ציבורית- כמו העירייה בענייננו - היא גוף אשר הוקם על-ידי החוק ואשר מחויב לפעול רק על-פי האמור בחוק מולידו, דהיינו במסגרת הסמכויות והכוחות המוענקים לו בחוק... מעקרון שלטון החוק נגזר גם שאין רשות ציבורית רשאית לגבות מס או היטל ללא הסמכה בחוק" (בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון [1], בעמ' 587-588; ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ[2])'.

ועדת הערר קצבה את משך הפטור מתוך מטרה לקדם אינטרס לגיטימי, כשלעצמו, חיוב בעל הנכס להביא לסיומו מצב בו הנכס החרב ניצב בשיממונו, ואף עלול לסכן את הציבור. אלא, שבכך חרגה הועדה מהוראות החוק וקראה לתוכו את מה שאין בו.

גם הנימוק לפיו הענקת פטור נוסף משמעותה יחס מפלה בין המערערים לבעלי נכסים אחרים, לאו נימוק הוא, בהעדר בסיס חוקי לקציבת משך הפטור אין מנהל הארנונה רשאי לקצוב גם את זמנם של בעלי נכסים אחרים שמצבם זהה.

לאור האמור לעיל, החלטתי לקבל את הערעור ואני קובעת כי הנכס זכאי לפטור מארנונה על פי הוראת סעיף 330 לפקודה." (עמ"נ (מינהליים ת"א) 280/05 גוגיג נ' מנהל הארנונה של עיריית תל-אביב-יפו (לא פורסם, 20.6.2006)).

ניתן גם להפנות לפסק דינו של השופט ד"ר ע' בנימיני שהביע אף הוא עמדה המסתייגת מהחלת מבחן כלכלי בבדיקת תנאי סעיף 330:

"כשלעצמי - בלא שאביע בענין זה דעה נחרצת - אינני משוכנע כי יש מקום לאמץ את 'המבחן הכלכלי', אשר בוחן את עלות השיפוץ כגורם שיש להתחשב בו לצורך הוכחת הפטור לפי סעיף 330 לפקודה. כמבואר לעיל, מבחן זה שנוי במחלוקת בפסיקה. הפטור ניתן בגין העובדה שלא ניתן לעשות שימוש בנכס בשל מצבו, כאשר גם לא נעשה בו שימוש בפועל, ולא ברור מהיכן צומחת החובה של בעל הנכס לשפצו ולהשמישו באופן שיוכלו לגבות ממנו ארנונה.

אמנם קיימת חובה לשפץ נכס שהפך להיות מסוכן, אך זו כבר מטריה שונה הנדונה לפי חוק עזר עירוני הנוגע למבנים מסוכנים - אין לכך כל קשר לשאלת תשלום הארנונה. במקרה דנא דובר על פטור לשנים 1999-2000, וספק אם ניתן היה לשלול פטור זה בשנת 2004 בטענה שניתן היה, מבחינה הנדסית וכלכלית, להשמיש את הנכס לייעודו בשנת 1999." (עמ"נ (מינהליים ת"א) 114/05 מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב נ' חברת עדן יפו בע"מ, פסקה 20 (לא פורסם, 26.12.2005); הערעור על פסק דין זה אומנם התקבל בפסק דיננו בעניין עדן-יפו בע"מ אלא, שכאמור לעיל, קבענו מפורשות שם, בפס' 14 כי "איננו מביעים כל עמדה בחילוקי הדעות שנתגלעו בפסיקה בשאלת תחולת 'המבחן הכלכלי' ('מבחן עלות השיפוץ') עליהם עמד השופט בנימיני בפסק דינו").

אקדמת מילים

6. הנה כי כן, קיימות בעניין עמדות שונות בפסיקת הערכאות הדיוניות. אקדים מסקנה לדיון ואומר שמקובלת עליי עמדת השופטים המתנגדים להחלת מבחן של עלויות שיפוץ וכדאיות כלכלית בבדיקת תנאי סעיף 330 ודעתי שונה מדעות השופטים שנתנו את פסקי הדין נשוא בקשות רשות הערעור שלפנינו. לדעתי, נוכח לשון הסעיף ותכליתו די בכך שלא ניתן לשבת בבניין, דהיינו שהבניין לא ראוי לשימוש ואין יושבים בו, ואין מקום להמשיך ולבדוק, כתנאי למתן הפטור שלפי סעיף 330 האם לא קיימת כדאיות כלכלית "אובייקטיבית" או עלות "סבירה" אחרת ב"הפיכת" הבניין הלא ראוי לשימוש לבניין ראוי לשימוש. שלילת הפטור בגין האפשרות להפוך את הבניין לראוי לשימוש בעלות כזו או אחרת מהווה למעשה גם הטלת מס בלא הסמכה בחוק. רצון המשיבות לתמרץ נישומים להשקיע בנכסיהם אינו יכול למצוא עיגון בדיני הארנונה. לעניין החבות בארנונה הקובע הוא מצבו הנוכחי של הבניין ולא התנהגותו של הנישום ולכן גם אין לקבל את טענת המשיבות כי הפטור שלפי סעיף 330 מוגבל בזמן. יתר על כן, מבחן הכדאיות הכלכלית מביא גם לתוצאות בלתי שוויוניות וככזה הוא מנוגד לתכלית הכללית החלה על דברי החקיקה כולם. בנוסף הרצון של המשיבות להסתמך על שווי הנכס בבחינת תנאי סעיף 330 מנוגד להיסטוריה החקיקתית שבדיני הארנונה ויש גם מקום לטענה כי החלת מבחן של כדאיות כלכלית יש בה כדי לפגוע בזכות הקניין. בטרם אפרט עמדתי זו אבקש לסקור את עמדות הצדדים. הטיעון של המבקשים השונים מזה והמשיבות השונות מזה דומה בעיקרו. אעמוד אפוא על עיקרי הטענות, בלי לייחס כל טענה לטוען מסויים.

טענות הצדדים

7. לטענת המבקשים עקרון שלטון החוק מחייב כי רשות ציבורית כמו עירייה לא תגבה מס מקום שהחוק מעניק פטור. על פי הוראות סעיף 330 לפקודה די בכך שמתמלאים התנאים הקבועים בסעיף כדי לזכות בפטור ולעירייה אין שיקול דעת האם להעניק את הפטור אם לאו. הרשות אינה צריכה לשאול את עצמה כיצד הגיע הבניין למצבו אלא די בכך שכעת הוא אינו ראוי לשימוש. המבקשים מוסיפים כי הסעיף מאפשר שתי חלופות "נהרס" או "ניזוק" ולכן אין לדרוש מצב של הרס מוחלט וכי "או" בפקודת הפרשנות דווקא מלמד על "להבדיל ולא להקיש".

המבקשים מוסיפים וטוענים כי תשלומי הארנונה מבוססים על הנאת הנישומים משירותים ציבוריים שמעניקה הרשות המקומית והרציונאל שבבסיס סעיף 330 הוא שכאשר בניין אינו ראוי לשימוש ואין משתמשים בו "נשמטת הקרקע" מתחת להצדקה בחיוב בארנונה ויש להניח כי המחוקק ביקש להשיג תוצאה צודקת זו. לטענת המבקשים החיוב בארנונה לא נועד לשמש ככלי פיסקאלי בידי הרשות המקומית כדי לכפות על בעלי בניינים לבצע שיפוצים בנכסיהם ולהוציא בעקבות כך כספים רבים מה גם שהדבר מהווה פגיעה בלתי ראויה בזכות הקניין. הזכות לקניין מקפלת בתוכה לטענת המבקשים את החופש שלא להוציא הוצאות כספיות בהיעדר הוראה מפורשת ומידתית בעניין והוראה כזו אינה קיימת בענייננו.

לדעת המבקשים אין גם מקום לבחון כדאיות כלכלית כשעסקינן בארנונה. לטענתם, ישנם קרקעות ומבנים רבים הנמצאים בתהליכי בנייה נוכח הכדאיות הכלכלית שבכך ועדיין אותם נכסים אינם מחוייבים בארנונה אלא לאחר גמר הבנייה. כך גם יש לנהוג לגבי נכסים שאינם ראויים לשימוש. המבקשים מוסיפים כי השוואת עלות השיפוץ לשווי הנכס כדרישת העיריות עלולה להביא לתוצאות אבסורדיות ולדרישות שיפוץ גבוהות מאוד שניתן יהיה להחזירן רק לאחר עשרות שנות השכרה של הבניין. יתר על כן, השוואה שכזו בין עלות השיפוץ לשווי הבניין עלולה ליצור אפליה בין מקומות בהם נכסים יקרים יותר למקומות בהם נכסים יקרים פחות כאשר מצב הנכסים זהה.

המבקשים מוסיפים וטוענים כי בבדיקת התקיימות תנאי סעיף 330 המבחן היחיד שיש ליישם הוא מבחן פיסי אובייקטיבי הבודק את הבניין במשקפי האדם הסביר ואם אין הבניין בר שימוש ולא נעשה בו שימוש ונמסרה הודעה כנדרש - קם הפטור ואין נפקא מינה אם ניתן לשפץ את הבניין ולהופכו שמיש. המבקשים מדגישים כי רשויות מקומיות המעוניינות לחייב בעלי בניינים בשיפוצם מחמת היותם מסוכנים או מטעמים אחרים מחוקקות חוקי עזר ואין מקום כי דיני הארנונה בכלל וסעיף 330 בפרט יחליפו את תכליתם של אותם חוקי עזר.

8. המשיבות לעומתם טוענות כי הפרשנות הראויה לסעיף 330 היא כזו שאינה מאפשרת לבניינים מוזנחים ליהנות מפטור שהרי אחרת יוכבד הנטל על יתר משלמי הארנונה ויהיה בכך תמריץ להזניח בניינים ולפגוע במראית פניה של הרשות המקומית. לטענת המשיבות הפטור מכוון לנסיבות קיצוניות נוכח צמידות הביטוי "ניזוק" לביטוי "נהרס". הבניין צריך להפוך ל"לא בניין" ולמעשה לנכס שחדל מלהתקיים. המשיבות טוענות בהקשר זה כי על פי הדין ארנונה מוטלת על נכסים שאינם אדמת בניין ולכן כדי לזכות בפטור לפי סעיף 330 הבניין צריך לחדול מלהתקיים ו"להפוך חזרה" לאדמת בניין.

המשיבות תומכות אפוא בפסקי הדין נשוא בקשות רשות הערעור וטוענות כי בצדק נקבע כי מלבד המבחן ההנדסי יש לפעול על פי מבחן כלכלי הבוחן האם יש כדאיות כלכלית בשיפוץ המבנה. לגישתן, רק כאשר עלות השיפוץ עולה על שווי הנכס תקום הזכאות לפטור לפי סעיף 330. המשיבות מוסיפות בהקשר זה כי לשם בחינת התשואה הצפויה וסבירות ההשקעה בשיפוץ יש להביא בחשבון את שווי הנכס כשמיש. לדעתן, עצם ההצהרה בהקשר זה על הכוונה לשפץ מעידה על כדאיות כלכלית בשיפוץ ועל כך שאין מקום ליתן פטור מארנונה. בהקשר זה יש לדעתן להביא בחשבון רק עבודות שיפוץ להבדיל מעבודות שדרוג. כמו כן טוענות המשיבות כי אין לעודד מחזיקים שאינם מעוניינים להוציא את ההוצאה הנדרשת, להזניח את נכסיהם על ידי מתן פטור מארנונה.

המשיבות מוסיפות כי הזכאות לפטור צריכה להינתן במשורה ולתקופת זמן מוגבלת וסבירה כאורך תקופת זמן השיפוץ המוערכת. לגישתן, מעבר לתקופת זמן זו יש לשוב ולחייב את הנכס בארנונה יהא מצבו אשר יהא, שהרי מתן הפטור מכביד על יתר משלמי הארנונה או שהוא מחייב צמצום בשירותים הניתנים. המשיבות טוענות כי אם תבחר גישה אחרת יהא בכך תמריץ לנישומים להתחיל בשיפוצים ולא לסיימם עד מציאת שוכר או קונה וכך להתחמק מתשלום ארנונה.

בעניין זכות הקניין טוענות המשיבות כי החלת מבחן הכדאיות הכלכלית ומתן הפטור רק כאשר עלות השיפוץ עולה על שווי הבניין אינה עומדת בניגוד לזכות הקניין שהרי אין מדובר בחיוב לשפץ אלא בחיוב לשלם ארנונה גם אם לא שופץ הנכס. הפרט למעשה יכול לעשות כרצונו בשאלת השיפוץ ולכן אין מדובר בפגיעה בקניינו, מה גם שחלה עליו החובה להקטנת נזקים.

דיון

9. לדעתי, לא ניתן לקבל את פרשנות המשיבות-העיריות לסעיף 330 לפקודת העיריות ויש להעדיף את פרשנות המבקשים-הנישומים. המשיבות טוענות כי ניתן למנוע פטור שלפי סעיף 330 גם אם הבניין אינו ראוי לשימוש אלא שבעלות כזאת או אחרת ניתן להפוך אותו ראוי לשימוש. לפרשנות כזאת אין אחיזה ממשית בלשון הסעיף וכידוע "גבול הפרשנות הוא גבול הלשון" (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 ב (1999)) ו"אין ליתן למילות החוק משמעות שאין הן יכולות לשאת" (ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פסקה 26 (טרם פורסם, 28.5.2008)). נוכח לשונו של סעיף 330 יש קושי אמיתי לפרשו באופן המונע פטור מארנונה לבניין שניזוק במידה שלא ניתן לשבת בו מאחר שבעלות כזאת או אחרת ניתן להפוך אותו ראוי לשימוש. סעיף 330 לפקודת העיריות קובע כדלקמן: